一般认为，在提供公共物品方面，市场与政府都存在缺陷，即“市场失灵”与“政府失灵”。此时，第三部门被看作弥补“市场失灵”与“政府失灵”的重要手段。第三部门的主要作用就是查漏补缺，为特殊人群提供特别的公共物品，满足他们的需求。政府、市场、第三部门分别代表政治、经济、社会三种力量，被称为当代社会的“金三角结构”。

然而，第三部门也存在其自身难以克服的缺陷。第三部门失灵是指其“组织行为偏离志愿性公益机制，而出现资源配置的低效或价值取向的非公共性现象，从而在满足社会多元化需求、提供公共产品和服务上产生功能性和效率上的缺陷”。第三部门失灵，并非第三部门本身的问题，而是与第三部门所处的制度环境、社会环境密切相关。

在我国本土情境下，第三部门失灵与政府公共职能转移存在着千丝万缕的关系。由于“全能型政府”的长期影响，在政府购买公共服务之前，我国第三部门力量薄弱，在社会治理中的影响微乎其微，未能如西方一样，形成与市场、政府三足鼎立的态势。虽然此前已存在民间公益组织、 志愿者组织，但由于资金限制，这些组织规模较小，服务覆盖范围狭窄，开展活动并不活跃。

改革开放后，我国经济飞速发展，然而赶超式的发展也引起了诸多社会问题。借鉴西方公共服务供给方式，着眼中国现实问题，我国政府开始创新社会治理， 探索政府购买公共服务模式。随着政策的推进，我国政府购买公共服务范围不断扩大，支出不断攀升，第三部门得以快速发展。2011年，我国社会组织约46.2万个，2015年增长到66.2万个。可以说，政府购买公共服务成为我国第三部门发展的新的历史起点。忽视政府购买公共服务与第三部门失灵之间的复杂关系，将无法真正理解本土情境下第三部门失灵现象。

快速催生而基础薄弱：第三部门的新生缺陷

1. 新生劣势与专业困境：第三部门服务能力不足

“新生劣势”是组织社会学中的概念，指新出现的组织通常缺乏成熟的角色结构和训练有素的专业人员，缺乏充足的资源应对成长初期的困难，从而更容易失败。政府购买公共服务政策推出后，前期缺乏有能力承接公共服务职能的非营利组织。在政策吸引下，为了拿到政府项目，某些机构快速组建团队，出现了 不少“草台班子”。非营利组织负责人及其成员很多是半路出家，其原有知识基础与行事作风对非营利组织的发展方向与组织文化产生了或优或劣的影响。

目前，很多非营利组织发展方向不明确，缺乏发展规划，政府购买什么项目就做什么项目，选择的主要标准是资金额度与操作难易程度。非营利组织的盲目发展导致大量组织和项目集中在少数领域中，同质性较强，技术性不足，缺乏技术积累与核心竞争力。

传统的公益活动多数由非专业的志愿者或者爱心人士完成，缺乏理论支撑与专业性。社会工作是舶来品，与我国本土情境有所差异，来自西方的价值体系和方法体系在中国必然面临本土化的过程。目前，这一过程尚未完成。在社会工作教学中，理论与实践脱节较为严重，社会工作专业的学生往往缺乏足够的实务经验，参加工作后也缺乏相关培训，服务质量难以保证。

2. 价值缺失与行为失范：第三部门的合法性困境

合法性是第三部门的重要资源。第三部门本身不能创造利润，其资源来自政府拨款与民间捐赠。第三部门之所以能获得外来资源的捐赠，根本原因在于其具有某种意义上的合法性。然而，我国的第三部门却面临合法性不足的困境。

在第三部门中，由于价值关怀与使命感的缺失，部分从业人员将谋求政府资金与组织发展作为核心追求，却忽视了组织的价值使命。缺乏价值追求的从业者，仅把非营利组织的服务当作谋生的职业，甚至当作博取名利的工具。

短期兴起的第三部门组织鱼龙混杂，其中不乏以骗取政府资金为目的者。由于作为软约束力的组织价值使命缺失，作为硬约束力的制度法规尚未健全，导致一些非营利组织行为失范，为非营利组织的健康发展埋下隐患。在深圳，已经有数家机构因违法违规行为而遭到警告或处罚。第三部门的失范行为造成了非常恶劣的影响，严重影响了第三部门的合法性。

项目制度与监管困局：第三部门运营困境

1. 非持续性与选择困境：项目制度的弊端

政府购买公共服务时，项目制度是主要实现方式。项目制度强调公平与竞争，在一定程度上提高了第三部门的效率，然而，项目的周期性特征也导致了诸多问题。在政府购买公共服务中，一般项目的资助周期不超过5 年，甚至有些项目的周期仅为3—6 个月。项目周期结束，非营利组织将面临资金中断的风险，这严重影响了其正常发展。随着项目更迭，工作人员往往面临频繁的调动，导致服务经验难以积累，专业水平无从提高，也难以保证服务的延续性。

由于社会服务成效的测量困难以及非营利组织的趋同性，政府在购买公共服务时难以做到实质上的公正，转而追求程序和形式上的合法性。为保证形式上的公正，在招投标中，“低价者得标”是常用原则。一些非营利组织为了拿到项目，不断压低价格，低价得标后，为了维持机构运转，又不得不缩减费用，从而影响服务效果。此外，在政府购买公共服务中，不乏权钱交易，利用私人关系进行暗箱操作等行为，滋生了权力寻租现象。

2. 对上负责与脱离民众：监管制度的困局

社会工作机构的资金来源主要依靠政府，为了获取资源，社会工作机构必须对政府负责，从而容易忽略服务对象的利益。政府部门有些时候并不在意实际的服务效果，而仅仅关注民生政绩或维稳成效。在一定程度上，政府与第三部门结成了同盟，通过政府购买服务，政府部门获得政绩，非营利组织获得资金与发展。

在社会组织资质和服务效果评估中，虽然第三方评估能够增强评估结果的客观性和中立性，但不容忽视的是，第三方评估机构的资金来源依然是政府。单一的资金来源造成了第三方评估机构对政府的依赖，根本上还是反映政府的意志。在实践中，不乏修改评估规则以照顾政府部门意愿的事例。

在管理主义技术至上的影响下，评估机构发展出精巧复杂的评估体系。“证据为本”思潮的兴起更加剧了这一特征。然而，证据为本的评估忽略了服务对象的主体性，将服务对象物化、数字化、指标化，而消弭了服务对象作为人的独特性，模糊了非营利组织的助人本质。

在评估的压力下，非营利组织把大量时间和精力用在填写评估文件、应对上级检查上，严重侵蚀了正常的服务时间和服务资源，影响了服务成效。非营利组织日益“悬浮”于民众之上，脱离了民众需求，未能让民众感受到社会服务的“可感”与“可及”。

行政倾向与市场竞争：第三部门的定位偏差

1. 资源短缺与过度依赖：第三部门的行政化倾向

在西方国家，第三部门的资金来源较为多元，除政府资助外，民间捐赠、基金会也是重要的资金来源。我国的非营利组织是在政府的大力推动下成长的，严重缺乏社会基础。社会公众缺乏对第三部门的认识，未能向非营利组织提供人力、资金等相关支持，导致非营利组织资金来源太过单一。

政府为了激发非营利组织活力， 强调非营利组织之间的竞争，导致资源总是处于相对短缺的状态。再加上项目制度的周期性，非营利组织的资金来源非常不稳定，充满不安全感。为了获得相对的稳定与安全感，非营利组织主动向政府靠拢，其行政化倾向日益增强，在某些情况下，第三部门甚至沦为政府“甩包袱”的工具。

2. 生存逻辑与营利行为：第三部门的市场化倾向

非营利组织迫于生存压力，不得不向市场学习，借鉴企业的管理策略和资金运作方式，以商业手段运作公益项目，导致非营利组织与商业机构的界线日益模糊。在第三部门中，商业用语、商业思维、商业模式被普遍应用。

目前，不少非营利组织开始发展收费服务，以增加机构收入，维持机构运行，补贴公益服务。“增强自我造血能力”，似乎已经成为被非营利组织广泛接受的观念和其发展的主流方向。然而，其中不乏问题与风险。在政府购买服务中存在这样一个矛盾：如果政府对第三部门的资金支持不足，迫于生存压力，第三部门不得不强化营利倾向，进而削弱了自己的组织使命感。相反，政府对第三部门加强资金支持，又容易让第三部门 对政府形成过度依赖，损害第三部门的独立性。无论是行政化还是市场化，都可能导致第三部门的定位出现偏差，难以实现组织使命。

从求量到求质：增强第三部门服务的有效性

近年来，非营利组织数量大幅增长，但质量参差不齐。在深圳、上海等非营利组织发展较为领先的地区， 应该由求量转向求质，更加重视非营利组织的质量。一方面，从实践出发，继续加强非营利组织的能力培训，培育优秀的非营利组织，提高第三部门的服务能力；另一方面，加强社会工作理论研究，为第三部门实践提供专业理论支持。通过积极总结本土经验，提炼本土社会工作理论，促进社会工作本土化，促进理论与实践的融合。

第三部门承载着民众的道德想象，其失范行为往往更加容易受到民众关注，所产生的负面影响也更为严重。一方面，应加强第三部门的价值观教育，重视对第三部门的价值引导，使其与我国社会主义核心价值观相一致。另一方面，应完善相关制度，加强非营利组织监管，设定淘汰机制，对有违规违法行为的非营利组织进行整顿，甚至淘汰出局。通过价值观的软约束与相关制度的硬约束，减少第三部门失范行为的发生，增强第三部门服务的有效性。

制度创新：优化第三部门筹资与监管方式

项目制与岗位制各有优势，应倡导项目制与岗位制相结合。对于初创项目，可以采取项目制，摸索服务模式；对于成熟项目，可以延长项目周期，向岗位制过渡，积累服务经验。对于流动性的服务对象、暂时性的需求，宜采用项目制，快速解决问题；而对于相对稳定、需求亦较为明确的服务对象，可以考虑延长项目周期，向岗位制过渡，保证服务的延续性。在招投标过程中，应考虑项目延续性，如果居民比较认同承接过该项目的非营利组织，可以在招投标中对其酌情加分或让其优先中标。

公益众筹模式是可以应对第三部门失灵的制度创新。公益众筹模式能够精准识别社会问题，将共同关心某一社会问题的人进行联结。众筹项目能不能筹到资金，可以检验众筹项目本身是否为大家关心的问题，扭转服务对象的被动地位。公益众筹模式以项目为纽带，团结了一批人，并积极开展行动，能调动社会大众的积极性，提高民众自助、互助解决问题的能力，促进民间社会的发展。公益众筹项目有助于克服传统监管方式的弊端。在传统监管方式中，第三部门向公众披露的信息，或者并不为公众所关心，或者非专业人员难以看懂。众筹项目参与者对项目投入了资金或人力，有动机对众筹项目的进度保持关注，使得监督变得更加有效。

准确定位：明确政府购买公共服务范围

政府购买公共服务并非适用于所有领域，而有其独特的适用范围。政府向第三部门购买公共服务，要做到以下几点。首先，明确政府的职责范围。属于政府职能的，不能盲目向第三部门“甩包袱”；不属于政府职能的，应有序转交给第三部门。政府要积极引导第三部门与和谐社会建设相适应，第三部门也要主动担当，融入社会治理新格局。其次，明确第三部门与市场的边界。政府购买公共服务，可以向市场部门购买，也可以向第三部门购买，市场能够提供服务的领域，优先由市场提供服务， 第三部门应集中在市场无法提供的领域，如最困难人群的服务。只有明确政府购买公共服务的范围和第三部门的功能定位，才能更好地发挥第三部门的作用。

既然存在第三部门失灵现象，那么第三部门的发展是否就没有必要了呢？答案是否定的。其一，在政府购买公共服务的催生下，我国的第三部门虽然出现了失灵现象，但其失灵的部分表现可能是阶段性的，随着第三部门的日益成熟和相关制度的不断完善，其失灵现象也会有所减少。其二，政府购买公共服务是缩减政府职能、扩大社会力量、完善社会治理结构的必然路径，其方向是确定无疑的。相比西方国家，我国政府购买公共服务的数额和比例都还很小，尚有提升的空间。在此过程中，如何避免第三部门失灵是重要的研究课题。

原文发表于《领导科学》2018年第32期

作者简介：

王杰（1989— ），男，福州大学社会学系讲师、博士，研究方向为社会工作；

朱志伟（1989— ），男， 上海交通大学国际与公共事务学院博士后，研究方向为慈善组织与基层治理；

康姣（1987— ），女，华东理工大学社会工作系博士研究生，研究方向为司法社会工作。